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Novedades más importantes Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común que entran en vigor.

  • 3 Octubre, 2016
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Redacción YG ABOGADOS (MADRID)

La Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, convierte la ficción de “1984” de Orwell, en una realidad, al imponer a los agentes que se relacionan con la Administración un control absoluto al exigir que sus relaciones con la Administración sólo puedan ser por vía informática, la necesidad de acreditación de firma electrónica, localizabilidad, etc., para poder relacionarse con la Administración y, en definitiva, poder ser titular de derechos o intereses legítimos. No obstante, antes de que la Administración “se ofusque con este terror tecnológico que ha construido” (Darth Vader), que entra en vigor el año que viene; ha entrado en vigor el resto de las modificaciones de la LPAC, cuyos aspectos más importantes comentamos aquí:

1. Notificaciones.

El art. 30 LPAC regula los plazos en el procedimiento administrativo, y las novedades más relevantes son las siguientes:

1.º Regula los plazos por horas en el art. 30.1, cosa que no hacía el art. 48 LRJPAC. Estableciendo que “los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días”, añadiéndose en el párrafo primero que “cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil”. Esta última especificación es una manera rebuscada de decir que todas a efectos de plazo todas las horas del día son hábiles. Entiendo que el motivo de esta previsión es la posibilidad de presentar escritos de modo electrónico, que permite a los Administrados presentar los escritos a cualquier hora del día, y no estar restringidos por los horarios de los registros de cada Administración. Aunque lo cierto es que los plazos por horas son una rareza en Derecho administrativo, por lo que la trascendencia de esta norma es escasa.

2.º La mayor novedad se encuentra en los plazos por días, regulados en el art. 30.2 LPAC, que establece dos precisiones muy importantes:

– En primer lugar señala que “siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos”. Una previsión que acomoda los plazos por días al criterio que ya se utilizaba en sede jurisdiccional (art. 130.2 LEC). En la práctica significa que diez días son dos semanas.
– En segundo lugar dado que el citado precepto establece que “siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo” y que el párrafo segundo del mismo señala que “cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones”; es claro que para que la Administración pueda establecer que los días son “naturales” y no hábiles, es necesario que lo declare así una “Ley”, no bastando una norma de rango reglamentario. Entiendo que, por virtud de la Disposición Derogatoria Única, ap. 1, que establece que “quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”, a partir de la entrada en vigor de la LPAC, todas las normas reglamentarias que establezcan que los plazos por días son naturales se encuentran derogadas.

2. Silencio administrativo.

1.º En materia de silencio administrativo negativo (desestimatorio) se añaden dos supuestos específicamente, pues el art. 24.1 § 2.º LCAP, establece que “El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”. En otras palabras, además de los que ya recogía el antiguo art. 43 LRJPAC, ahora se recoge que la reclamación de responsabilidad tiene efectos desestimatorios (en realidad nadie sabía que no los tenía, porque ningún tribunal jamás otorgó el silencio positivo en materia de responsabilidad), y en materia de actividades que puedan dañar al medio ambiente (prácticamente todas). Con lo que entendemos que esta ampliación es claramente restrictiva de derechos de los ciudadanos.

2.º Luego hay un supuesto bastante chocante que se regula en el párrafo 3.º del art. 24.1 LPAC, que señala que “cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado”. En efecto, si el recurso de alzada se ha interpuesto contra un acto desestimado por silencio, lógicamente, debe tratarse de una de las materias del “párrafo anterior de este apartado”; por lo que, dado que el recurso sólo se entiende estimado si no se refiere a materias enumeradas en ese párrafo, es evidente que en ningún caso debe entenderse estimado, pues el silencio negativo sólo es de materias enumeradas en dicho párrafo. Debe entenderse, por tanto, que se refiere a las materias que otras leyes establezcan silencio negativo (no estarían en el párrafo anterior), lo cual tiene bastante importancia en materia de licencias por ejemplo, que se regulan por una normativa sectorial (TRLS2015), y cuyo silencio, si es negativo, tras el recurso puede convertirse en positivo.

3.º Como comentario general hemos de señalar que la inseguridad jurídica en que viven los solicitantes de licencias no se han subsanado con la LPAC, que en nuestra opinión debió volver al sistema de la LRJPAC en su redacción original (la certificación de acto presunto), que permitía a los administrados tener seguridad jurídica en sus actos.

3. Plazo para interponer recursos.

Esta es una de las novedades más relevantes, pues los artículos 122.1 LPAC en relación con el recurso de alzada y el art. 124.1 LPAC en relación con el recurso de reposición, establecen que “si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo”. Esto significa que si el acto es desestimado por silencio administrativo (v.g. en el caso de las licencias de obra de nueva planta, art. 11.4.b) TRLS2015), podemos interponer recurso de reposición contra la resolución en cualquier momento (no hay plazo) y, por tanto, en tanto no resuelva la Administración el administrado puede interponer el recurso en cualquier momento. No hay duda que, en esto, la LPAC ha “copiado” por así decirlo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en materia de plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo (cf. STC 6/1986, Sala 1ª, de 21 enero, recurso 797/1984 -EDJ 1986/6-; STS, Sala 3ª, Secc 7ª, de 30-10-01, Rec 6540/1997 -EDJ 2001/49859-).

4. Actos necesitados de motivación.

El actual art. 35.1 LPAC establece los actos que exigen motivación, que, además de los que ya se recogían en el art. 54.1 LRJPAC, se añaden los siguientes:

– Los que declaren la inadmisión de recursos.
– Los que ordenen realizar actuaciones complementarias.
– Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
– Los que acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad material sobrevenida, así como el desistimiento en procedimientos iniciados de oficio.
– Las propuestas de resolución del procedimiento sancionador y las resoluciones del procedimiento sancionador y de responsabilidad patrimonial.

5. Procedimiento sancionador.

Se ha derogado el Reglamento sancionador (Disposición Derogatoria Única, 2, e) LPAC), toda vez que la LPAC regula el procedimiento sancionador junto con el procedimiento general, si bien, con algunas particularidades, así en el inicio del procedimiento sancionador tiene una regulación específica en los artículos 63 y 64 LPAC, y la propuesta de resolución en el art. 89 LPAC. No obstante, no se trata de una gran novedad respecto de la regulación que ya se contenía en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora; si bien ahora se otorga al procedimiento rango de Ley.

6. Prueba.

En relación con la prueba en el procedimiento administrativo, hay algunas modificaciones que pueden llegar a tener relevancia, aunque dependerá de la práctica que siga la Administración:

1.º En primer lugar, el art. 77.1 LPAC dice que “los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil”. La novedad no está en los medios de prueba que se admiten, que son los mismos que ya admitía la LRJPAC en el antiguo art. 80.1, sino en que se remite a la LEC en cuanto a los criterios de valoración. Ha de señalarse que la LEC no contiene una regulación uniforme de la valoración de la prueba, sino que establece unos criterios de valoración en función del tipo de prueba de que se trate. Dado que esto es así, indirectamente, la LPAC está reconociendo que los “medios de prueba admisible en Derecho” son los que recoge la LEC; lo que aclara una de las cuestiones que venía debatiendo la doctrina: si la LEC se aplicaba supletoriamente al procedimiento administrativo. Esto es, lógicamente si la prueba se ha de valorar según dice la LEC, y la LEC en su regulación establece la valoración de las pruebas en función de cada medio de prueba; al menos es claro que la LPAC debe admitir los medios de prueba que admite la LEC. Lo que no ha regulado sin embargo es la forma de producir la prueba en el procedimiento, pues el art. 78 LPAC lo único que regula es el lugar y convocatoria para practicar la prueba, pero no cómo ha de practicarse. Y desde luego no hubiera estado nada mal que lo hiciera, pues siendo la práctica de las pruebas una de las cuestiones más espinosas del proceso, una indicación por parte de la LPAC sobre cómo practicar las pruebas hubiese sido bienvenida.

2.º En caso de caducidad del procedimiento, establece el art. 95.3 § 2.º LPAC que “en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”. Esto significa que si se han practicado pruebas en un procedimiento caducado, podrán conservarse en el nuevo procedimiento que, en su caso, se abra. Esto aclara una cuestión que generaba bastante confusión a la Administración, que intentaba pasar esta conservación de los documentos por vía del art. 66 LRJPAC (“el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”); lo cual era difícil de justificar teniendo en cuenta que no se había producido la nulidad o anulación de actuaciones, sino que se había producido la caducidad del procedimiento.

7. Medidas provisionales.

La nueva LPAC regula en el art. 56 las medidas provisionales de modo más completo que el antiguo art. 72 LRJPAC. Así, establece los diferentes tipos de medida que se pueden adoptar:

“a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.”

Se establecen también los límites de la adopción de las medidas cautelares, al establecer el art. 56.1 LPAC que la adopción de las misma se hará “de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”, y “no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 56.4 LPAC). Criterios todos ellos que son los acuñados por la LJCA y la jurisprudencia de los tribunales respecto de la adopción de medidas cautelares en sede jurisdiccional.

Por otro lado, establece que en caso de urgencia las medidas cautelares pueden adoptarse antes de iniciarse el procedimiento, naturalmente cumpliendo los requisitos de las medidas cautelares y exigiendo un pronunciamiento en el acuerdo de inicio del procedimiento (art. 56.2 LPAC).

8. Revisión de actos.

1.ª En relación con la revisión de actos nulos de pleno derecho, el art. 106 LPAC establece que el plazo de resolución es de seis meses, en lugar de los tres que establecía el antiguo art. 102 LRJPAC, por lo que se amplía el plazo para resolver al doble.

Además, hay otra modificación sorprendente, es la supresión de la imposibilidad de interponer recurso contra la resolución que resuelva sobre la revisión del procedimiento (a diferencia del art. 102.2 LRPAC, que establecía que “la resolución que recaiga … no es susceptible de recurso administrativo alguno”); de lo que podría deducirse que contra la resolución que resuelva sobre la nulidad puede interponerse recurso.

2.ª En relación con la revisión de actos anulables, el art. 107.2 § 2.º LPAC establece que “la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos”. Ha de señalarse que esta es una aclaración que se refiere a los interesados porque el acto que se pretende anular haya declarado derechos frente a los mismos; toda vez que no cabe la iniciación a instancia de parte del procedimiento de declaración de lesividad de los actos anulables.

9. Iniciativa legislativa.

El art. 133 LPAC establece la posibilidad de los ciudadanos y demás entidades de participar en los proyectos de normas (leyes o reglamentos) cuyo trámite inicie el gobierno, a través del portal web de la Administración competente. Si bien la propia norma establece la posibilidad de prescindir de este trámite “en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen”, y además “cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella”. En otras palabras, la Administración puede prescindir del trámite prácticamente cuando quiera, o como diría Hubbard “La abeja no es que sea trabajadora, es que no puede zumbar más despacio”.

CONCLUSIONES

La nueva LPAC no ha producido en materia de procedimiento muchas novedades, aunque sí han de tenerse en cuenta algunas modificaciones relevantes como las que hemos señalado que han de tenerse presentes a la hora de defender los derechos de los ciudadanos.

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