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El cielo del Derecho Administrativo a veces es para los justos y para los expropiados

El cielo del Derecho Administrativo a veces es para los justos y para los expropiados

  • 14 diciembre, 2017
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Redacción YG Abogados

 

Es más fácil que un camello pase por el ojo de una aguja que un rico entre al Reino de los Cielos

Camello pasando por el ojo de una aguja

Es más fácil que un camello pase por el ojo de una aguja, que ganar un recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Mateo 19,24, aunque quizá se trate de una versión apócrifa que circula por la web). Este es uno de los secretos mejor guardado de los abogados que se dedican al Derecho Administrativo. Según las estadísticas judiciales de 2016, del total de sentencias recurridas en casación en la jurisdicción contencioso-administrativa; contra sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia se confirmaron el 77,8 %, y frente a la Audiencia Nacional el 79,7 %. Teniendo en cuenta que sólo se recurre, en el primer caso un 5,1 % de las sentencias y en el segundo un 20,3 %; no hay duda que las posibilidades a priori de ganar un recurso ante el Tribunal Supremo, aunque sea parcialmente, son muy, muy pequeñas (un 1,13 % en el primer caso y un 4,12 % en el segundo).

A veces, sin embargo, se gana. En el último recurso que este despacho tenía pendiente de resolver con el antiguo recurso de casación, el Tribunal Supremo, revocando una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (nº 183/2016, de fecha 14 de abril de 2016, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, Procedimiento Ordinario 640/2012), ha estimado parcialmente el recurso de casación, otorgando el derecho de nuestros clientes a ser expropiados por la calificación de sus terrenos como sistema general ferroviario, a pesar de que no estaba prevista la implantación de ninguna infraestructura ferroviaria.

En ocasiones, aunque se gane, ello no tiene relevancia para el conjunto del ordenamiento jurídico, pues se trata de una cuestión que sólo afecta a los intervinientes en el pleito. No es este el caso. En la sentencia dictada se confirma una importantísima doctrina que debería hacer reflexionar a los redactores de planeamiento, pues obliga a los municipios a expropiar las infraestructuras con independencia de que sean asignadas a otra Administración.

En el supuesto que fue objeto del recurso, el PGOU de Madrid había clasificado un suelo como sistema general ferroviario obtenido. Sin embargo, no era así. El suelo era principalmente privado y se había impedido a los propietarios del mismo desarrollar el suelo y, de hecho, hacer nada con el mismo debido a su calificación.

Transcurrido con creces el plazo establecido por la legislación autonómica madrileña (cinco años), se solicitó del Ayuntamiento que procediese a la expropiación del terreno por ministerio de la ley. Transcurrido el plazo preceptivo, se acudió al Jurado Territorial de Expropiación, este fijó el justiprecio del terreno.

El Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo, alegando, básicamente, que no correspondía al Ayuntamiento la expropiación porque el terreno no estaba destinado a una dotación municipal, sino supramunicipal, en concreto de RENFE.

A pesar de que durante el procedimiento se acreditó que RENFE no había solicitado al Ayuntamiento la reserva de los terrenos, señalando la Sala que “en el supuesto resuelto en el procedimiento del que conoció el juzgado los particulares acreditaron que ADIF no viene vinculada de forma alguna por la previsión del planeamiento por cuanto que no hay prevista ninguna obra de ferrocarril en la finca en cuestión. Lo anterior en principio (por cuanto que se cumple el requisito de prueba de la sentencia de esta Sala y Sección ya citada) podría dar lugar a una confirmación de la sentencia de instancia”. Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó el recurso afirmando que el Ayuntamiento tampoco es el beneficiario porque “el ayuntamiento no tiene competencia sobre ferrocarriles; sigue vigente la norma general sentada por el TS en el sentido de que no se puede obligar a las administraciones a expropiar; y en relación con las afirmaciones hechas por el Juez [sic] sobre el Avance de Revisión del PGOU, debe recordarse que según el artículo 56 de la Ley del suelo de la CAM «la aprobación de los Avances de planeamiento sólo tendrá efectos administrativos internos»”, y, por tanto, no se da el requisito previsto en el artículo 94 de la Ley del Suelo de la CAM relativo a que se esté ante «la expropiación del suelo destinado a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos».

Interpuesto recurso de casación, el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, dictó la sentencia número 1857/2017, de 28 de noviembre de 2017, en el Recurso e Casación núm. 1970/2016, siendo ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso, estimatoria del recurso, con base en lo siguiente:

 

“En efecto, sin perjuicio de la legislación vigente a la aprobación del planeamiento que vinculaba los terrenos a dicho sistema general, consta esa relevancia de los transportes en el ámbito municipal y, más concretamente, en el ámbito urbanístico, tradicional competencia municipal. Y así, la vigente Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, al referirse a las “determinaciones estructurales y determinaciones pormenorizadas” en su artículo 35, impone que han de serlo, en todo caso, la referida a los “elementos de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales, completando las redes generales y supramunicipales, sin consideración a ellas.” Y en ese sentido en el artículo 36, en relación con las determinaciones de estas redes públicas, el mismo legislador autonómico distingue las “redes de infraestructuras” la cual (apartado segundo) “comprende, a su vez: 1º Red de comunicaciones, tales como … ferroviarias…”

Pero era la vigente al momento de iniciarse el procedimiento de autos Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario, en la actualidad derogada, la que trata de armonizar los interese propios del ámbito de la planificación urbanística, con la relevancia que en dicha planificación tiene la infraestructura ferroviaria, imponiendo en su artículo 7 la necesidad de que los Ayuntamientos, en su planeamiento, contemplen dichas condiciones, exigiendo la preceptiva y previa coordinación entre ambos sectores antes de la aprobación de los Planes de Ordenación.

Y es que, debemos tener en cuenta la finalidad de la institución, como se expone en la sentencia de instancia con cita de la jurisprudencia de esta Sala, de la expropiación en su modalidad de imponerse su exigencia por el propietario a la Administración, que tiene como fundamento el hecho de que ya el mismo planeamiento municipal fija la necesidad de dicha expropiación, si bien no la impone directamente, sino que la deja al criterio de la Administración que debe ejecutar el planeamiento; por ello deberá concluirse que la “causa expropiandi”, la finalidad que exige toda expropiación, no es otra que el planeamiento, no la específica finalidad del sistema general a que se destinen los terrenos. Y así sucede con cualquier otro sistema de esa naturaleza como pueda ser el educativo o el religioso, por ejemplo, y ello sin perjuicio de que el planeamiento condiciones un concreto servicio. Y si la “causa expropiandi” se genera con la mera aprobación del planeamiento, es indudable que esa concreta determinación que impone ha de ser ejecutada por la Corporación local, que si bien no es en exclusiva la que lo aprueba, si es el que tiene la iniciativa y su protagonismo más decisivo.

Ha de concluirse de lo expuesto que la Administración expropiante no podía ser otra que el Ayuntamiento que incluyó dicho sistema en su planeamiento y, por tanto, era quien estaba obligada, en primer lugar, si no a ejecutar el sistema general en el plazo que se establecía en el planeamiento, si a garantizar a los propietarios a quienes se les imponía la condición de que sus terrenos quedaban excluidos del proceso de transformación y vinculados a un sistema general, que deberían ser expropiados en el plazo establecido en el planeamiento al efecto y, en todo caso, que el régimen de esos terrenos quedaba sometido al régimen general previsto en la norma urbanística para todos los terrenos vinculados a los sistemas generales que debieran adquirirse por expropiación; esto es, que los propietarios puedan instar su expropiación dentro de los plazos que el Legislador le habilita, sin perjuicio de que la efectiva ejecución del sistema general previsto se haga en un tiempo diferente, pero que no puede afectar a la expropiación de los terrenos, porque frente a los propietarios el Ayuntamiento, al aprobar el planeamiento, asumió el compromiso de proceder a la expropiación de los mismos, con el fin de que la situación de interinidad que esa propiedad tienen para su dueño no se demore en el tiempo, como sucede en el caso de autos, en que los terrenos tienen ese destino dotacional específico, al parecer, desde hace ya más de cincuenta años, sin que el Ayuntamiento, que era el competente, haya alterado esas determinaciones, pero dejando a sus propietarios en esa indefinición de su propiedad, como en el recurso se denuncia.

Bien es verdad que las peculiaridades de que los terrenos puedan tener un destino a un servicio ferroviario de titularidad estatal, incluso de titularidad autonómica, si bien no afecta a la condición de Administración expropiante al Ayuntamiento, puede ser relevante a los efectos del procedimiento de expropiación, de la misma expropiación, pero no por excluir esa condición, sino por la vía de incorporar al procedimiento a dicha Administración por la figura del beneficiario de la expropiación, a que se refiere la Ley de Expropiación Forzosa, siempre que estuviera específicamente prevista la construcción de la línea de manera detallada.

Pero esa condición, es precisamente la que excluye el argumento que se hace en la sentencia sobre la necesidad de que la recurrente debiera haber probado que existía dicho proyecto, porque de existir, la omisión de la prueba no comporta excluir la competencia del Jurado para fijar el justiprecio, sino para que fuera llamada al procedimiento expropiatorio la Administración o a los organismos competentes de la ejecución de concreto proyecto; pero sin excluir de la condición de Administración expropiante al Ayuntamiento. Declaración que por su limitada competencia o podía imponer el órgano de valoración.

Y este Tribunal Supremo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la necesidad de que sean los Ayuntamientos los que han de proceder a la expropiación de los terrenos dotacionales que hayan previsto en el planeamiento. En la sentencia de 641/2017, de 6 de abril, dictada en el recurso de casación 2980/2015, precisamente se había visto obligado un Ayuntamiento a expropiar unos terrenos por ministerio de la ley para un sistema general que no debía ejecutarse por el Ayuntamiento expropiante, sino por una Universidad, a la que a posteriori de la expropiación el Ayuntamiento expropiante exigió el justiprecio pagado con cesión de los terrenos, exigencia que se ha considerado procedente por la vía de ser la beneficiaria del sistema general para el que el Municipio reservó los terrenos y precisamente a instancia de la misma Administración universitaria, por lo que no podía excluir la obligación de pagar el justiprecio a que se vio obligado el Ayuntamiento a abonar a los propietarios en su condición de Administración expropiante».

En consecuencia, el motivo debe estimarse.”

 

Con la finalizaba un periplo que fue iniciado ante los tribunales el año 2012; desde 2010 si tomamos en consideración la vía administrativa. Un periplo que, de hecho, aún no ha terminado, porque el Tribunal Supremo consideró que ahora había que valorar los terrenos de acuerdo con su doctrina sobre lo que es un “ámbito espacial homogéneo” del art. 24.1.a) TRLS 2008 ¡Oh, no! ¡Otro concepto jurídico indeterminado o envenenado!

Pero, ¡Algo es algo! y, al menos, durante unos días estaremos en el cielo de los justos.

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